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中國人為何深信“縣官不如現管”?

2018-10-08 09:16:23  來源:

 原標題:中國人為何深信“縣官不如現管”? | 文化縱橫

?翟學偉/ 南京大學社會學系

[導讀]中國人為什么深信“縣官不如現管”,背后的原因還要從無處不在的“土政策”現象中去找尋。作為中國地方治理的一個典型策略,“土政策”有助于地方發揮積極性,但也存在種種弊端。作者認為,土政策本源于對最高政策的具體化和補充,但地方政策制定者在借由土政策形成其權力合法化的同時,將其轉化為一種對策,具有上對付上級、下對付下屬或百姓的功能,并能消解掉由此引起的反抗心理或行為,形成社會成員的人情式、忍從性的人格。對中國人的生活而言,最為重要的就是他所要依賴終生的地區和工作單位對他的各種待遇如何;在這種背景下生活,土政策與其利益息息相關,影響可想而知。然而土政策的泛濫也容易偏離或破壞國家政策目標的實現,在產生表面繁榮的同時,容易引起社會整體性的失范,這是需要引起注意的。文章原載《社會學研究》,僅代表作者觀點,特此編發,以饗讀者。

雖然“土政策”概念經常出現在報刊上和人們的言談之中, 但其涵義卻不很清楚。為了搞清它的來龍去脈, 我們只能先回到“政策”本身的涵義上來。“政策”在多數工具書上一般指“政黨和國家在一定歷史時期為實現一定的綱領和任務而做出的關于行為方向和準則的指導性、規范性的規定, 是遵循一定的政治路線和思想路線, 根據國內外政治、經濟、文化等各方面形勢及其變化而制定的。”在西方社會科學詞典中, 政策可以有三層涵義:“一是指人們在社區里交往時的意圖, 二是審時度勢和決定采取適當行動, 三是獲取和投放資源。” 中國的政策定義比較接近于西方定義中的第二層意思, 而且帶有國家總政策的含義。

但從社會學的角度看, 我認為第三層意思更符合中國一般政策的含義, 因為任何政策的制定和實施在根本上都是同特定的利益相聯系的, 尤其是某一領域、某一方面的具體政策總是意味著對某一類社會資源的控制與分配, 故在社會學意義上, 所謂落實政策總意味著相關人員可以按照一種規定來對照自己是否為其中的資源獲得者。

政策之前加上“土”字, 從政策的分類上看, 或許表示它同公共政策相對, 也就是說, 它通常不具有廣泛的適用性。從上層機構來看, “土”字的涵義也可以表示最高機構下達的政策在一定意義上只是一個方針性的政策, 由于考慮到下層單位的復雜性, 一般不可能給出一套非常具體的、可直接操作的政策;而當它被傳達到地方性機構時, 方針也好, 政策也好, 開始在這里進行具體化, 以便于個體成員實際執行。而從地方上看, 無論是對上級的政策, 還是因為本地區某一方面的需要(包括合理和不合理), 都必須要有一套結合本地情況的規范性策略, 而任何一種適合于當地情況而制定的政策, 便可稱得上是土政策。

由此我們可以看出, 雖然土政策種類繁多, 制定和實施范圍非常廣泛, 但其共有特點是:(1)它不是上面傳達的政策的本身, 而是相應于這些政策派生出來的且針對本地實情而形成的政策;(2)“土”表示了它只用于本單位, 對其它單位不起作用(但可以參考借鑒);(3)這一層面上的政策是可以靈活掌握的, 并隨時可以根據本地區或組織的實際狀況增減或取消, 而非規章制度那么固定而必不可少;(4)如果需要的話, 可以在沒有上級政策下達的情況下根據自己的需要而制定??傊? 土政策可以說是在上級政策不具體、或無法具體、或還沒有形成的情形下應運而生的。

依此, 如果我們要給“土政策”下個定義的話, 即是指地方或組織根據上級的方針性政策或根據自己的需要, 結合本地區和組織的實際狀況和利益而制定的一套靈活、可變、可操作的社會資源的再控制與再分配準則, 而這套準則對其他地方和組織沒有效果。

從以上的定義中, 我們可以看出中國地方上制定土政策的目的是十分明確的, 其社會功能表現在:

(1)它是最高一層的方針和政策在地方上的具體化和操作化, 其制定的起因通常是為了同高層次的政策相適應。正如我國工具書上在提及政策與具體政策的關系時所說的:“政策有總政策和具體政策之分, 具體政策是適用于某一領域或某一地方的行動準則, 它受總政策制約并服務于總政策。”

(2)更好地指導與調整地方或組織內部的利益需要, 具有引導、改善和維護當地或組織中成員的工作和生活的作用。

(3)對個體的行為具有一定程度的規范作用, 以調動他們的積極性, 實現其地方或組織目標。

(4)彌補法規和沒有出臺的政策之不足。

土政策:普遍主義抑或特殊主義

土政策再“土” , 它也是一種政策, 是根據上級方針政策或指示具體化和操作化的結果, 這就決定了它含有超越行動個體之上的形式性特征, 因此我們有理由認為土政策中具有普遍主義特征。但是, 土政策之所以“土” , 也有它的另一層含義。因為土政策在它的決策過程中總是根據當地的或某些人的特殊性而制定的, 總是當地的領導層把上面所傳達下來的政策和本地實際相結合的產物, 或根據本地需要的產物, 所以其中就起了一種很重要的變化, 即當他們把某種經過他們之手的政策, 以根據其自身需要為修正系時, 它同時就具有了特殊主義的含義。

基于這一認識, 我們大致可以按其所含的不同程度把中國中基層的土政策分為三類:

(一)基本貫徹型。它是指地方或組織的決策者以上級下達的政策為主, 根據本地區或組織的情況, 而將其具體化和操作化, 以便讓其管轄下的成員對照執行。由于它不大考慮本地區和單位的具體情況, 故“土”的成分不夠, 政策性很強, 因而普遍主義的成分較強。

(二)混合型。它是指決策者在制定政策時既不違反政策的基本精神或含義, 也要照顧到他們要考慮進去的那些人, 這里的考慮對象既可以包含他們自己, 也可以是工作中的那些被其器重的人員, 或者是不敢得罪的人員, 或者是有靠山的人員, 或者是同決策者有特殊關系的人員, 或者是給予決策者好處的人員等等。在這一類型中, 如果決策者一定要讓政策照顧到一部分特殊人的利益, 他們可以從這些人身上找到更多的特點來當做條例, 這樣的條例越多, 帶進來的人就越少。還有另一種考慮是決策者有意識地照顧那些社會資源相對匱乏的人, 或對他們表示同情, 而在附合政策含義的條件下, 將政策向其傾斜。

(三)自得利益型。它是指中基層的決策者在貫徹上級的或制定地方政策時, 按照自己的切身利益來規定條例的, 而政策的變化也是隨著其自身條件的變化而變化。這種類型的特殊主義成分很強。

值得注意的是, 在現實社會中, 當土政策實施時, 它所設定的條件和標準, 在包含了自得利益者的同時, 總會帶進一部分條件相當的其他成員, 而讓人們無法判斷出決策者的動機, 使得該土政策的實施中難以明顯地表現出它屬于哪種類型。因此, 我認為土政策作為一個完整的制度所體現的特點既非特殊主義, 也不是普遍主義, 而是把兩者巧妙地揉合在了一起。它避開了西方社會學家對中國與西方社會做的特殊主義和普遍主義二分法比較, 成為很具中國特點的一種“你中有我, 我中有你”的(圓通)模式。

土政策的潛功能

從上面的分析中, 我們可以看出, 中國的地方性政策如果按照普遍主義和特殊主義的二元劃分, 在理論上講本是可以有兩種傾向的, 一是基本上按照普遍主義的原則進行, 形成第一種類型;這種類型在功能上也最有可能和上級政策保持一致。但這一類型在現實上會受到地方和組織排斥, 因為這種寧缺勿濫做法既不符合結合本地實際的宗旨, 也會對本單位利益有所損害。另一種是基本按照特殊主義原則進行的, 形成第三種類型, 但這又是同政策的本質和上級的政策完全相違背的, 并極易造成上級的查處和下屬的反抗。

因此中國的土政策從制定的過程到實施是盡可能地體現出混合類型, 它們或相輔相成, 或名實分離, 或貌合神離, 或以特殊主義始, 以普遍主義終, 更重要的是混合型還具有包含另外兩種類型的特征。這意味著, 土政策中所體現的特殊主義和普遍主義在于它們揉合之后所表現的不同作用上。這種類型的特征將表現為從普遍主義(參照上級政策)——特殊主義(本位主義的考慮)——普遍主義(表面公正)的一個完整過程。

這一過程首先是指地方或組織決策者, 先從上級那里、或從本地的需要出發, 獲得建立土政策的機會, 并以在方向上不同這一出發點相違背;然后在這種普遍主義的保護下, 根據決策者所圈定的那些人的特點制定政策。這就造成該政策總是對團體中的少部分人或特定范圍內的人有利, 它使那些在同決策者意圖相關的人從中獲得資源的同時, 使另一部分人產生相對剝奪感。但無利可享的成員也并不會因此而不滿, 因為他們認為既然是一種政策, 又不是哪一個人說了算, 那就必須承認它的合理性、公正性和至高無上性。最后產生了形式上、表面上的公正, 既形式主義。

如果我們上面的分析可以成立的話, 那么就會引出一個權力限度的問題。因為只要上級下達的一種方針政策不必直接貫徹, 而需要經過中基層組織領導之手重新制定才能操作, 或者他們可以直接制定政策, 那么其權力就會擴大。假如地方或組織在處理政策問題上, 功能是以貫徹和執行為主的, 那么這種權力就會被限制。而因上面政策不夠具體或無法具體或沒有產生, 要求各地方或組織結合本單位的實際情況來制定和落實, 這便導致了上級的政策只能提供資源, 卻由地方或組織決策者來控制資源, 結果便是地方或組織的權力急劇擴張。

這里產生了一個重要命題:政策制定中的普遍主義原則導致權力的有限性, 而特殊主義原則導致權力的擴張和泛化。也就是說當上面的一種政策需要讓中基層組織領導來重新界定時, 他的權力就會上升;而當上面的一種政策只需要地方或組織的領導傳達執行時, 其權力就會下降。因此, 一旦中基層組織領導希望能強化和提升其權力, 他們就會傾向于盡可能多地使用土政策中的特殊主義成分, 而減少普遍主義的成分。

再者, 就土政策的含義而言, 其可變性、臨時性等都使它在操作上不象法規那么清晰, 即土政策允許存在一定的模糊性, 或出現一些模糊的邊界, 但這種模糊性對決策者來說是相當有利的;這樣一來, 他們就擁有了對他們自己制定的政策的解釋權, 從而表現為文字上的普遍主義和解釋上的特殊主義。他們可以面對不同的對象做不同的解釋, 而他們越解釋, 他們的權力也隨之越大。結果, 土政策造就的通常是一手遮天的“土皇帝” 。

隨著這種地方權威主義的擴張, 土政策的性質開始發生變化, 其特點是它已經從無論如何都是所謂的“政策” , 轉移到了無論如何都是“土”的上來。這時的土字含義也更加豐富, 它除了前面的意思外, 還有三層意思:一是表示土政策在形式上可以是貫徹上面的指示和精神, 但在實際上是運用自己的權力對社會資源做靈活的處置。二是當土政策在形式上和實質上發生分離后, 它對上就成為一種只求可以交代過關的東西, 而事實上成為一種對應于上面政策的對策, 即所謂“上有政策, 下有對策” 。三是就下屬成員而言, 其內涵均由政策的掌握者加以詮釋, 詮釋的結果便是“說你行, 不行也行;說你不行, 行也不行” 。

土政策在制定和實施過程中導致的權力的形成或上升, 會引起下屬的反抗心理或行為, 因此這種無限擴大的權力仍需要合法化。地方或組織權力的合法化可以在土政策制定與實施過程中, 通過三種策略得以實現:(1)用土政策具有的形式上的普遍主義成分來確立權力上的合法性;(2)用政策里含有的特殊主義成分讓那些具有反抗或不滿傾向的人獲得資源;(3)用平衡性原則讓沒有獲得資源的人感到資源人人有份, 不過是個時間問題, 或資源的種類略有差異的問題, 而不是得到得不到的問題。由此造成處于土政策管理之下的成員要么形成巴結權威, 搞好關系式的人格, 要么形成逆來順受性人格。

由此可見, 土政策的潛功能可以表現為:

(1)對政策中涉及的相關資源以有力的再控制和再分配, 使原有的政策含義發生變化, 社會資源的流向可能和政策的本身要求不符, 只同制定土政策者的意圖相符, 導致地方或組織權力的擴張。

(2)形成和上面政策相對立的“對策” , 即成為一種地方性策略, 它既能對上級部門交代過關(形式主義), 也能對自己有利(本位主義和地方保護主義)。

(3)地方或組織決策者在當地具有至高無上的權威性, 而成員也認識到只有無條件地順從權威者, 或同他們達成良好的人際關系, 他才可能獲得一定的利益。在土政策中產生相對剝奪感的成員, 一般只認為自己先賦性或獲得性方面的條件不夠, 而不懷疑該政策中具有的特殊主義策略, 形成認倒霉性的或忍從性的人格。

(4)造成許多社會成員曲解國家政策, 導致個人同國家政策之間的對立情緒。

可以毫不夸張地說, 在當今中國社會, 凡是最高決策層有方針政策出臺, 就會即刻在各個地方或組織中產生相應的五花八門的土政策, 計劃生育、結婚登記、辦理城鎮戶口、農民工進城打工、住房分配、離退休待遇、教師工資待遇、入黨提干、選拔人才、報考研究生、出國進修、小學就近入學、畢業填報志愿、生老病死、設路卡、攤派等等, 就不用說一些上級還沒有出臺而下面已經定出的土政策了。如果我們假定土政策對社會資源的控制和日常生活制約是全方位的, 那么也就意味著地方和組織上的權威是擴張的, 泛化的, 無處不在的, 它為決策者提供了各種社會交換的可能性。

土政策功能需求的社會類型

中國的土政策能夠如此地大行其道, 從政策的出臺方式來看, 由于中國時下需要治理、調整、完善的地方太多, 而且法律又不健全, 所以不但暫時需要政策來補充法律, 而且需要眾多的政策來解決許多當務之急。但各領域的最上層決策者在決策過程中又會感到中國的中基層社會太復雜, 把政策搞的過細恐怕會適得其反, 因此傾向于宜粗不宜細, 希望中基層單位根據本地實際情況來落實執行。但這不過是土政策形成的一個契機, 并不是出現這一現象的根本所在。

從宏觀的社會控制力角度看, 土政策盛行的根本原因在于目前的中國人生活處于“ 兩頭小, 中間大”的格局之中, 即國家政府和個人小, 地方或基層組織大。也就是說中國人基本上是依賴于他的單位或地區來維持生計, 而非依賴于國家和自己來維持生計的。國家制定的各項法律、法規、法令、方針、指示、哪怕是具體的規定等, 對中國的老百姓均有“天高皇帝遠” 的感覺, 人們可以借助于各種大眾傳媒獲悉它們, 但這除了表示自己關心國家大事或大政方針外, 人們并不能只以此行動, 更何況, 中國人這時更相信的是“縣官不如現管” , 并認為自己如果沒有了基層組織單位, 那就意味著他一無所有。因此對中國人現代生活而言, 最為重要的就是他所要依賴終生的地區和工作單位對他的各種待遇如何。在這種社會格局中生活的人, 土政策的作用怎么強調都是不過分的。

如果我們用此社會格局來同計劃經濟體制下的社會格局相比較, 就可以發現計劃經濟體制的社會格局是中央集權性的, 這種格局對社會成員生活的影響方式是一頭大、兩邊小, 大的一頭是中央政府, 它基本上將所有的一切社會和生產資源都控制在手中, 然后根據計劃分配給個人, 從口糧到布匹, 這時的地方組織基本上只起一個二傳手的作用, 它本身是沒有什么力量來控制資源或產生自己的土政策的, 所以它的職能是完全地貫徹和執行上級的各項指示、路線、方針及政策等。同時, 人們的思考方式也是由大到小:國家——集體——個人。

而在一個完全市場化的社會, 其社會控制力對人生活的影響方式則是兩頭大, 中間小的格局, 小的一處是地方機構和工作單位, 大的兩頭是國家和個人。在這種社會里, 當國家制定出法律或政策后, 個人的活動空間非常大, 具有很強的自主性和流動性。他們依據的是政府條文(法律或公共政策), 依賴的是他自己能力, 而非他所在的單位, 沒有了這種對地方或組織的依賴性, 土政策也就沒有了意義。

可見, 在中國社會由計劃經濟向市場經濟轉型的過程中, 社會格局對其成員的影響方式開始由一頭大, 兩邊小的模式轉變為兩頭小, 中間大的模式。后面這種社會結構在形式上有點接近于梁漱溟曾經對傳統中國社會所做的分析。梁漱溟認為中國傳統社會重視家庭生活, 而缺乏團體生活, 個人因此也融入到家庭生活中去, 形成一種兩頭小, 中間大的圖式:團體=家庭=個人, 而西洋社會重視集團生活, 個人在其中和集團相對立, 確不重視家庭生活, 因此是一種兩頭大, 中間小的圖式:團體=家庭=個人。

如果以梁漱溟的這一觀點來看今天中國社會與中國人的變化, 那么中國人的生活的單位結構, 雖然在形式上與梁氏的圖式很相象, 但在內容上卻有了本質的變化, 此時的家庭單位經過中國40 多年的改造和發展, 已沒有了過去的那么多重要功能, 而這些功能卻讓給了基層機構和工作單位, 而原先在傳統社會相當重要而發達的鄉規、宗規、族規、家法等也相應地變成了地方和組織中的土政策??傊? 當中國人的生活單位由家庭轉變成街道、鄉鎮、工作單位后, 原先農耕社會中家庭的規矩也就相應地轉化為了土政策。

而由于這樣一種轉變在文化的深層結構上是同中國傳統生活方式存在著相當程度的吻合性, 因此中國人也能適應這樣一種社會構成方式, 反倒是不太能適應一頭大, 兩邊小的計劃經濟模式或兩頭大, 中間小的市場經濟模式。

很多中國人在價值判斷上把土政策看作一種不好的社會現象, 是因為他們在此政策下產生的相對剝奪感造成的。但由于它在深層結構上體現了框定在這種社會格局中的人反過來對現實社會的需要, 結果人們在事實上離不開這種隨意性、靈活性、臨時性較顯著的行為準則。

因此土政策, 無論其功能上的顯性和潛性等, 都將同傳統的道德觀念和現代的法律意識一起, 各自對地方和組織生活與工作秩序起著規范、控制與維系的作用, 而就目前的社會格局而言, 土政策在此方面的作用或許還會超過另外兩者。

結論

通過以上的分析, 我認為, 土政策本源于對最高政策的具體化和補充, 但由于它在制定和實施的過程中采取了將特殊主義和普遍主義兩種成分相混合的策略, 使得地方或組織的政策制定者在形成其權力合法化的同時, 非但沒有受到限定, 反而隨之無限地擴張。結果, 地方或單位的權力越大, 國家政府和個人的權力就越小。在這種權力的控制下, 土政策在內涵上可以被轉化為一種對策, 具有上對付上級, 下對付下屬或百姓的功能, 并能消解掉由此引起的反抗心理或行為, 形成社會成員的人情式的忍從性的人格。而這一切又同我國經濟體制轉型時所發生的宏觀社會背景相契合, 它顯現了個人對處于一種兩頭小、中間大的社會格局中的社會需要。

最高層的政策在任何時候都是為完成特定的目標而確立的, 它需要具體的政策將其貫徹落實, 但如果它造成地方、部門、組織能依此無限擴大自身的權力, 形成種種對策, 就會在相當的程度上偏離或破壞上述目標的實現, 在產生表面繁榮的同時, 引起社會整體性的失范。當然, 由于土政策作為政策中的一種類型, 本身又對本地區或組織具有控制力, 因此這種失范也具有長期的潛在性, 它只有在一定的機會中才會表現出來。這或許正是土政策諸種社會功能中所隱含的但又最值得我們重視的問題。

本文原發表于《社會學研究》1997年第3期,原標題為“‘土政策’的功能分析——從普遍主義到特殊主義。篇幅所限,內容有編刪,注釋從略,全文請參見原刊。圖片來源于網絡,歡迎個人分享,媒體轉載請聯系版權方。

[聲明]以上內容只代表作者個人的觀點,并不代表“群賢藝術網”網站的價值判斷。

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